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融資平臺轉型漫談

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【摘要】:
近年來,地方政府融資平臺公司通過舉債融資,在地方經濟和社會發展資金籌集等方面發揮了積極的作用。但與此同時,這些融資平臺天生存在的一系列弊端也在逐步積累、顯現,如舉債融資規模迅速膨脹;償債風險日益加大;投融資創新不足、運營模式老化等。????如何改善問題,加速轉型,是各地方融資平臺所面臨的迫切問題。根據國發[2010]19號文,地方政府融資平臺是指由地方政府或其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股

近年來,地方政府融資平臺公司通過舉債融資,在地方經濟和社會發展資金籌集等方面發揮了積極的作用。但與此同時,這些融資平臺天生存在的一系列弊端也在逐步積累、顯現,如舉債融資規模迅速膨脹;償債風險日益加大;投融資創新不足、運營模式老化等。
    如何改善問題,加速轉型,是各地方融資平臺所面臨的迫切問題。

根據國發[2010]19號文,地方政府融資平臺是指由地方政府或其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立,承擔政府投資項目融資功能,并擁有獨立法人資格的經濟實體。        按照《中華人民共和國預算法》第28條規定:“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券。”這就意味著地方政府無法通過市場化方式融資。而1994年的分稅制改革導致地方政府財權事權不匹配。為了適應工業化、城市化步伐加快的需要,各地方政府成立了融資平臺公司進行直接與間接融資,從而繞開了現行體制與政策障礙,實現了地方政府市場化融資。

目前,融資平臺公司大致可分為以下四種類型:

第一類融資平臺公司是政府建設項目的責任主體,名義上是公司法人,實際隸屬于政府某一職能部門,較多采用“一套班子、兩塊牌子”的組織結構。

第二類融資平臺公司,擁有政府劃撥的一定數量的土地及國有資產,主要負責特定基礎設施項目建設。

第三類融資平臺公司,業務多元,根據業務劃分不同子公司。但集團對各子公司缺乏戰略協調,子公司的發展相對獨立。

第四類融資平臺公司,擁有大量不同業務的子公司,集團公司對下屬子公司有明確的戰略管控能力,但融資仍然高度依賴政府信用資源。

地方政府融資平臺的發展主要有三個階段:

第一階段:1991-2008年

1991年,上海率先成立城投公司,之后重慶、廣東等省市也相繼成立。在這一階段,城投公司主要由財政部門、建設部門共同組建,公司資本金和項目資本金由財政撥款,其余以財政擔保向銀行貸款。1995年,《擔保法》出臺,規定“國家機關不得為保證人,但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。由于財政不能擔保,城投公司自身的資產及現金流無法維持其融資。

第二階段:2008-2014年

2008年金融海嘯后,中央政府出臺了4萬億投資的刺激政策,各家商業銀行紛紛高調宣布積極支持國家重點項目和基礎設施建設。2009年初中國人民銀行與中國銀行業監督管理委員會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》,提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺,發行企業債、中期票據等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。各級政府把公用企事業單位的資產納入融資平臺,比如自來水公司、公交公司、熱力公司,燃氣公司等。由此,地方政府融資平臺迎來了發展高峰。

據國家審計署報告顯示,截至2013年6月,全國共有7170個融資平臺公司。經歷了一年多發展之后,有媒體報道,地方融資平臺公司已突破萬家。另據政府債務審計結果顯示,截至2013年6月底,全口徑的地方政府性債務合計17.89萬億元。由于地方政府性債務主要由地方投融資平臺承擔,按財政部公布的2013年地方國資63.14%的平均負債率計算,地方投融資平臺總資產約為28.33萬億元,占同期55.5萬億元地方國資總額的51.0%。

第三階段:2014年至今

隨著地方政府投融資平臺的數量和融資規模的飛速發展,融資平臺產生的問題也不斷涌現。地方政府往往通過多家多個融資平臺公司融資,外界對地方政府的總體負債和擔保承諾情況不甚清楚,一旦融資平臺無法及時還款,這些債務勢必沖擊地方財政,甚至最后不得不由中央財政兜底。為此,中央各部門相繼出文對融資平臺融資行為進行規范整頓。

2014年10月2日,國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》(簡稱43號文)。該文提出“剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務”,“明確劃清政府與企業界限,政府債務只能通過政府及其部門舉借,不得通過企事業單位等舉借。”

43號文發布之后,長期以來擔任政府融資重任的融資平臺公司即將完成歷史使命而退出歷史舞臺。

遇堵

由于長期承擔政府投融資職能,地方投融資平臺市場屬性弱化,存在諸多問題,主要表現在:

一是投資無節制。

在項目選擇上,地方政府而不是企業是實際決策者。政府在投資決策上,講政治多,講經濟少。不少項目缺乏論證,匆匆上馬。這不可避免地出現過于超前的基礎設施投資,項目投資收益率不理想。

二是融資無約束。

個別地方的投融資平臺總資產負債率高達70%,但總資產收益率卻只有百分之零點幾,每年虧損數十億元。地方投融資平臺大多不具備獨立還債能力,財務風險較大。平臺企業主要依靠政府補貼勉強負擔銀行利息,有些甚至連利息都負擔不起;大部分地方投融資平臺基本處于“依靠政府財政和融資維持平衡”、“借新賬還舊賬”的狀態,財務風險顯著高于普通國企。

造成這些亂象的最關鍵原因是政企不分。許多融資平臺企業的管理層由政府官員兼任,平臺企業缺乏獨立性和自主性。

出路

2014年10月23日,財政部又發布《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》(簡稱351號文),要求地方各級政府要結合清理甄別工作,認真甄別篩選融資平臺公司存量項目。

對以前主要通過融資平臺公司融資建設的項目,未來將通過三種方式建設:

一是不涉及公共基礎設施的純市場化項目,與政府脫鉤,完全推向市場,如商業房地產開發等經營性項目;二是對可以吸引社會資本參與的公益性項目,要積極推廣PPP模式,如供水供氣、垃圾處理等;三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目,由政府發行債券融資建設。
    由此可見,融資平臺即將走入歷史,眾多融資平臺未來的出路只有三個:關閉、合并以及轉型。一些負債率極高,已完全失去還款能力的融資平臺可能被迫關閉破產。還有一些融資平臺的政府融資職能剝離之后可能會被當地的某些國資公司所整合。而一些負債率低,資產較優質,企業戰略明確,重組方式得當的融資平臺企業,則很可能借此機會成功實現轉型。

轉型

融資平臺企業轉型的目標很明確,即從政府融資工具轉型為純市場化的企業。融資平臺企業要成功實現轉型必須做到兩點:

一是真正實現政企分開,徹底排除地方政府對企業的行政干預。通過市場化改革,建立合理的公司治理結構,使公司董事會成為真正的決策機構。實現由貸款主體向產業經營實體或投融資實體轉型。不僅公司名稱進行相應變更,淡化其地方融資平臺色彩,更應該在公司領導體制和組織機構上,真正實行政企分開,使企業領導者徹底擺脫公務員身份。

二是明確發展戰略。未來融資平臺企業不能像過去一樣,政府讓干什么就干什么,四面撒網。企業必須根據市場形勢,結合自身優勢,通過戰略規劃明確發展主業,將有限的資源投入到主業中。

目前,國家正大力推廣的PPP模式是適合融資平臺公司轉型的重要方向。通過PPP模式引入社會資本,改善融資平臺公司資本結構,發展混合所有制經濟,實現盤活存量,發展增量。

操作關鍵是要給予社會資本合理的投資收益。對融資平臺公司的存量項目,根據其特點,分別建立相應費價制度,確保將這些項目改造成為有穩定現金流的盈利性項目。對自身收益完全可覆蓋投資人回報的項目,建立使用者付費的付費制度。對收益未能完全覆蓋投資人回報的項目,建立使用者付費加可行性缺口補貼等付費方式,對自身無收益的項目,建立政府付費的付費制度。融資平臺公司與社會資本合資成立項目公司,項目公司與政府簽訂PPP協議,政府授予項目公司特許經營權,融資平臺公司通過參股項目公司參與項目投資、運營。通過PPP模式,政府獲得投資,增加了公共服務供給,社會資本獲得了合理收益,融資平臺公司也可通過與專業的市場化企業合作提高自身運營管理效率,三方實現共贏。

融資平臺企業長期從事政府項目的投融資建設,對政府運作及項目的操作程序嫻熟,這使得其參與基礎設施投融資建設具有先天優勢。而國內PPP運作中,社會資本的定義是非當地政府控股的企業。融資平臺公司未來也可以作為社會資本走出去參與其他地區的PPP項目,實現做大做強。(戰略發展部供稿)

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